Ответ: Да, такое действие может быть признано нецелевым расходованием денежных средств из госзадания.
Обоснование: Принцип целевого характера бюджетных средств закреплен в ст. 38 БК РФ. Он означает, что в доведенных до ПБС бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств указана цель использования бюджетных средств. По сути, такой целью являются заранее определенные направления расходования бюджетных средств. Осуществление расходов в рамках этих направлений и будет являться целевым использованием бюджетных средств.
В бюджетном законодательстве понятие "нецелевое использование бюджетных средств" закреплено в п. 1 ст. 306.4 БК РФ. Такое действие является бюджетным нарушением. Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, полностью или частично не соответствующих целям, определенным:
- законом (решением) о бюджете;
- сводной бюджетной росписью (бюджетной росписью);
- лимитами бюджетных обязательств;
- бюджетной сметой;
- договором (соглашением);
- правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств.
По мнению Минфина России, при квалификации совершенных фактов финансово-хозяйственной жизни в качестве нецелевого использования бюджетных средств контролирующие органы должны учитывать также, были ли у вас на этапе составления проекта бюджета правовые основания, которые обуславливали публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств (Письмо от 11.12.2020 N 02-08-10/109668).
Не является нецелевым использованием несоответствие показателей бюджетной сметы критериям и целям формирования лимитов бюджетных обязательств, если эти средства израсходованы согласно обоснованиям бюджетных ассигнований, на основании которых сформированы такие лимиты. Данное несоответствие относится к нарушениям порядка составления, утверждения и ведения бюджетной сметы (Письмо Минфина России от 09.07.2019 N 02-09-06/1/50753).
Важно! Чтобы избежать претензий со стороны контролирующих органов, рекомендуем вам четко сопоставлять цель расходов при использовании бюджетных средств с целями, установленными указанными документами. Ведь обеспечение целевого характера использования бюджетных ассигнований является бюджетным полномочием ПБС (пп. 3 п. 1 ст. 162 БК РФ).
В Уголовном кодексе РФ содержится схожая трактовка нецелевого использования бюджетных средств при совершении преступления должностным лицом получателя бюджетных средств (ч. 1 ст. 285.1 УК РФ, Определение Конституционного Суда РФ от 20.12.2016 N 2776-О). Изменения в указанную норму после 2011 г. не вносились.
При этом нужно учитывать, что контролирующие органы трактуют положения этой нормы более широко: преступлением является и нецелевое использование средств субсидий, допущенное должностными лицами бюджетных и автономных учреждений (п. п. 1.2.48, 1.2.50 Классификатора нарушений, утвержденного Постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 07.09.2017 N 9ПК, Классификатор нарушений (рисков), утвержденный Казначейством России 19.12.2017).
В Кодексе РФ об административных правонарушениях в сравнении с бюджетным законодательством, по нашему мнению, более широко толкуется это понятие (как состав правонарушения).
В дополнение к положению п. 1 ст. 306.4 БК РФ указано, что нецелевым использованием бюджетных средств является направление средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, на цели, которые не соответствуют целям документа, являющегося правовым основанием их предоставления (ст. 15.14 КоАП РФ).
Соответственно, положения ст. 15.14 КоАП РФ применимы как в отношении средств бюджета бюджетной системы РФ, так и в отношении средств, полученных из бюджета (Письмо Минфина России от 21.05.2020 N 02-09-07/42057).
Факт нецелевого использования бюджетных средств, как правило, фиксируется на дату совершения платежной операции по расходованию средств на основании соответствующих документов, например расходного кассового ордера (ф. 0310002).
На практике контролирующие органы указывают на нецелевое использование бюджетных средств, например, в случае:
- Оплаты расходов, не предусмотренных госпрограммой (Представления Счетной палаты РФ от 31.05.2016 N ПР 03-92/03-04 (п. 3), от 08.12.2017 N ПР 09-302/09-03 (п. 1.9.1)).
- Расходования бюджетных средств по контракту при несоответствии использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги цели осуществления самой закупки, а также без подтверждения первичными учетными документами (Классификатор нарушений (рисков), утвержденный Казначейством России 19.12.2017).
- Оплаты услуг по добровольному страхованию автомобилей (каско), если такие расходы не были предусмотрены в законе (решении) о бюджете (Постановление Верховного Суда РФ от 25.01.2016 N 306-АД15-17922 по делу N А65-10925/2015).
- Расходования бюджетных средств сверх утвержденных сметных назначений (Классификатор нарушений (рисков), утвержденный Казначейством России 19.12.2017).
- Осуществления расходов на оплату товаров (работ, услуг), не связанных с деятельностью казенного учреждения (Классификатор нарушений (рисков), утвержденный Казначейством России 19.12.2017). Например, при оплате учреждением за счет бюджетных средств коммунальных расходов сторонних потребителей (иных юридических лиц) без возмещения ими данных расходов или в случае расходов на ГСМ при использовании служебного автомобиля в неслужебных целях.
- Выплаты пособий, компенсаций, социальных доплат гражданам, не имеющим права на получение социальных выплат, или приобретение товаров, работ, услуг в пользу этих лиц (Классификатор нарушений (рисков), утвержденный Казначейством России 19.12.2017).
Могут ли привлечь бюджетные и автономные учреждения к ответственности за нецелевое использование средств субсидий
Государственные (муниципальные) учреждения в соответствии с положениями ст. 266.1 БК РФ являются объектами государственного (муниципального) финансового контроля. Органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля вправе направлять представления и предписания в адрес бюджетных и автономных учреждений (ст. 270.2 БК РФ). Порядок и сроки направления таких представлений и предписаний регламентируются Федеральным стандартом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля "Реализация результатов проверок, ревизий и обследований".
Формы этих документов установлены Минфином России (п. 18 Федерального стандарта "Реализация результатов проверок, ревизий и обследований", Приказ Минфина России от 30.12.2020 N 340н).
Минфин России предупреждает о том, что за нецелевое использование средств субсидии на обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания должностных лиц бюджетных (автономных) учреждений могут привлечь к ответственности, предусмотренной соглашением о предоставлении субсидии и ст. 15.14 КоАП РФ (Письма от 21.05.2020 N 02-09-07/42057, от 27.07.2018 N 02-09-06/53197). Казначейство России ранее разъяснило, что за данное нарушение должностные лица учреждения могут быть привлечены к административной ответственности по ст. 15.14 КоАП РФ, если источником финансового обеспечения являются средства федерального бюджета (Письмо от 10.08.2017 N 07-04-05/09-665). Минфин России придерживается такой же позиции (Письмо от 21.11.2018 N 02-09-09/84082). Контролирующие органы фиксируют на основании ст. 15.14 КоАП РФ факт нецелевого использования федеральным бюджетным учреждением субсидии на обеспечение выполнения государственного задания (см., например, п. 8.14 Представления Счетной палаты РФ от 17.10.2016 N ПР 02-257/02/2-05, п. 3 Представления Счетной палаты РФ от 28.05.2015 N ПР 09-82/09-05).
На практике контролирующие органы фиксируют нецелевое использование субсидий, полученных на финансовое обеспечение выполнения госзадания, например, при их расходовании:
- на оплату товаров (работ, услуг), не предусмотренных этим заданием и (или) соглашением о предоставлении субсидии;
- на оплату труда работников учреждения, не участвующих в выполнении госзадания, на командировочные и прочие расходы, не связанные с выполнением госзадания;
- на оплату товаров (работ, услуг), приобретаемых для приносящей доход деятельности;
- на оказание финансовой помощи коммерческим организациям или на их создание.
Это указано, например, в Классификаторе нарушений (рисков), утвержденном Казначейством России 19.12.2017.
Если учреждение не по целевому назначению израсходует средства субсидий, предоставленных на иные цели или на капитальные вложения, то его могут привлечь к административной ответственности аналогичным образом. Конкретные цели использования этих субсидий определены в соглашениях на их предоставление. Например, для федеральных учреждений см. п. 1.1 Типовой формы соглашения о предоставлении субсидии на иные цели, утвержденной Приказом Минфина России от 22.07.2022 N 114н (п. 1 ст. 78.1 БК РФ).
Имейте в виду, что контролирующие органы считают возможным привлечение должностных лиц бюджетных (автономных) учреждений к уголовной ответственности за расходование средств субсидий на цели, не связанные с целями их предоставления, совершенное в крупном или особо крупном размерах (п. п. 1.2.48, 1.2.50 Классификатора нарушений, утвержденного Постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 07.09.2017 N 9ПК, Классификатор нарушений (рисков), утвержденный Казначейством России 19.12.2017). Судебной практики по этому вопросу пока не сложилось.
